저출산 '문제'의 담론적 구성과 정책 형성 과정에 관한 연구 

= A Study on Discursive Formation of Low Fertility ‘Problem’ and its Policy Making Process

• 저자[authors] 강은애

• 발행사항 서울 : 중앙대학교 대학원, 2019

• 형태사항[Description] 283 p. ; 26 cm

• 일반주기명[Note] 지도교수: 김경희

• 학위논문사항[Dissertation] 학위논문(박사)-- 중앙대학교 대학원 : 사회학 사회학 2019. 2

• 발행국(발행지)[Country] 서울

• 출판년[Publication Year] 2019

• 주제어 저출산,저출생,문제설정,정책형성,담론으로서의 정책,저출산담론,저출산 대응정책,인구정책,인구위기

• 소장기관[Holding] 중앙대학교 서울캠퍼스 중앙도서관 (211052)

국문 초록

1960년대 이후 가족계획사업으로 인구증가억제정책을 펴왔던 한국은 2000년대에 접어들면서 인구증가정책으로 인구정책을 전환한다. 고령화가 새로운 사회위험으로 떠오르면서 궁극적 원인으로 저출산이 지목되었고, 저출산은 정치권은 물론이고 학문 영역에서도 담론의 각축장이 되었다. 

이 연구는 기존의 저출산 연구가 저출산을 문제로 전제하는 것과 달리 저출산 현상이 문제로 만들어진 과정을 분석하였다. 담론으로서의 정책 접근은 정책에 대한 분석은 문제설정으로부터 시작되어야한다고 제안한다. 현상이 정책적 처방을 요하는 문제로 만들어지는 과정 자체가 정책형성의 과정이라고 보는 것이다. 이 연구는 이런 접근에 따라, 저출산 현상이 문제로 만들어지는 과정과 저출산 문제가 정책으로 만들어지는 과정에 대한 담론분석을 시도하였다. 분석의 주요 시기는 2003년부터 2016년이며, 언론보도, 전문가집단의 연구결과물, 국가연구기관의 연구보고서, 국회의 회의록, 정부의 공식 기록물, 관련 법과 시행계획이 분석 자료로 활용되었다. 연구질문과 결과는 다음과 같다.

첫째, 저출산 현상은 어떻게 ‘문제’로 만들어졌는가? 1990년대 말 인구위기는 고령화를 의미했고 저출산은 문제로 여겨지지 않았다. 그러나 통계청이 발표한 2000년의 ‘출산율 1.42’를 언론에서 ‘문제’로 보도 하면서, 인구학 등의 전문가집단은 저출산을 연구주제로 연구논문을 발표하기 시작했고 저출산을 문제화하는 담론형성에 참여했다. 그 결과 언론에서는 저출산을 인구감소의 위기, 개인주의의 결과, 출산 장려를 통해 해결되어야할 정책의제로 해석했을 뿐만 아니라, 인구 재앙, 재난과 같은 언어를 통해 저출산을 자연 재해처럼 피할 수 없는 공포의 형태로 재현했다. 인구학, 경제학, 그리고 보건의료학 연구자들은 적정출산율 추계를 통해 출산율 상향의 필요성을 주장하였으며, 저출산이 가져올 파급효과를 국가경제위기로 압축하면서 저출산을 ‘위기’로 담론화 하였다. 2003년 친여성(women-friendly) 성향의 정부가 들어서면서 여성주의 관료와 여성부가 저출산을 계기로 모성보호강화와 양성평등 이슈를 정책화 하려는 시도가 있었으나, 저출산 위기담론이 기존의 가족위기담론의 연장선에서 이해되면서 여성주의적 담론화는 성공하지 못했을 뿐 아니라, 일부의 여성정책은 저출산 대응정책으로 도구화되었다. 결국 저출산의 ‘극복’은 언론과 국가연구기관을 포함한 전문가집단에 의해서 고령화를 해결할 유일한 방법인 것처럼 제시되었으며, 국가소멸론을 앞세우며 가장 강력한 위기담론의 하나로 자리 잡았다. 

둘째, 저출산 ‘문제’는 어떻게 정책으로 구현되었는가? 언론은 정부에 저출산 대책을 압박하였으며 정책입안자들은 시중의 저출산 담론을 끌어와 국회에서 저출산을 문제로 재현하면서 저출산 위기담론을 강화했다. 국회에서 저출산은 우리나라의 선진국 진입을 발목 잡는 문제로 재현되었다. 국회에서의 저출산 담론은 국가발전과 성장주의 이데올로기, 문제의 개인화, 문제의 여성화로 요약할 수 있다. 출산율 증대의 필요성이 국가경제의 발전으로 이야기 되고, 저출산의 원인으로 개인의 가치관을 문제 삼으며, 출산의 당사자이자 정책의 수혜자로 여성을 과잉 재현하는 특징을 보인다. 

<저출산·고령사회기본법>의 제정과정은 제정 당시 정부와 여당(민주당)의 고령화 대응 위주의 인구정책과 당시 야당(한나라당)의 저출산 대응 위주의 인구정책이 ‘인구문제’로 묶이면서 하나의 정책 패키지가 만들어진 과정이었다. <기본법>의 제정이후로 긴밀한 관련을 갖는 법이 제·개정되는 과정을 거치는데, 특히 <모자보건법>은 가족계획사업 시기에는 피임을 지원하였으나, 저출산 대응정책 이후 피임시술 지원에 대한 조항은 법에서 사라지고 출산에 대한 지원만이 남게 되면서 여성의 재생산권리를 협애화하고 낳을 권리와 의무만을 명시하게 되었다.

셋째, 저출산 정책담론은 어떻게 확산되고 재생산되는가? <기본법>과 기본계획의 시행에도 불구하고 출산율이 반등되지 않자, 저출산 위기담론은 지속되었으며, 대안으로 양성평등이 제시되지만, 구체적인 대책은 없을 뿐 아니라, 양성평등 조차 ‘여성이 해야 할 일’로 여겨지면서 양성평등의 대안은 수사에 그친다. ‘저출산·고령사회기본계획’은 1차에서 3차로 이동하는 동안 혼인율 증대와 만혼 예방을 핵심으로 하는 정책이 강조되어왔고, 특히 생식보건 정책이 강화되었다. 난임(불임)부부지원을 ‘단기간에 가장 효과가 있는 정책’으로 여김으로써 난임부부를 발굴하고 임신율을 높이기 위한 지원이 확대되었다. 여성의 출산은 임신율, 임신유지율, 시도별 가임여성비율로, 저출산의 문제는 잠재성장률, 몇 %의 고용효과 등으로 숫자화 된다. 숫자는 먼 미래의 불확실한 문제를 가시적인 문제로 명확히 하는 효과를 갖는다. 

또한 정부는 기본계획을 통해 저출산의 문제를 전국민에게 홍보하여 문제의 심각성을 일깨워 결혼과 출산에 동참하게 한다는 계획을 제시하면서 인구교육을 활성화하고자 하였고, 여기에는 인구교육에 관한 전문가들이 주된 행위자로 참여하면서, 초·중·고등학교 교과과정에 생명교육을 포함시키며, 결혼관, 자녀관, 그리고 양성평등 가치관의 ‘정립’을 통해 결혼과 출산을 정상화하고자 했다. 

종합하면, 저출산의 ‘문제’는 2000년대에 떠오른 새로운 사회위험으로서 고령화를 해결할 대안으로 ‘만들어진’ 문제이며, 다른 위기담론들이 그러하듯 개인에게 책임을 전가하고, 출산이 여성의 몸에서 일어나는 일이라는 이유로 여성은 저출산의 책임자가 되면서, 저출산 대응정책은 ‘여성을 위한 정책’으로 담론화되었다. 그러나 바로 이런 점에서 저출산 대응정책은 실패할 수밖에 없는 정책이라고 볼 수 있다. 더불어, 정책이 가진 근본적인 오류 또한 분명하다. 즉, 여성의 출산을 목적으로 하는 정책담론은 출산통제정책의 과거 방식을 그대로 모방하면서, 정책을 통해 출산율을 끌어올리겠다고 계획하였다. 하지만, 문제가 된 한국의 출산율 저하는 기존 정부 정책의 결과는 아니었으며, 현대 사회에서 출산의 문제 역시 생식보건과 인구정책의 문제만은 아니라는 점에서 그러하다. 정부가 저출산으로 인한 고령화와 인구감소가 위기라고 진단한다면, 출산장려정책이 아니라 성평등과 가족구성권의 확대로 인구정책을 전환할 필요가 있다.

이 연구는 저출산 현상이 문제로 만들어지는 과정, 그리고 저출산 문제가 정책입안자들을 통해 정책의제로 채택되고 정책이 만들어지는 일련의 과정에서 나타나는 담론의 특징이 국가의 저출산 대응정책을 특정한 방식으로 형성하는데 기여한 점을 규명했다는데 의의가 있다. 또한 이 연구는 저출산 대응정책이 담고 있는 저출산의 의미가 재생산되고 확산되는 장소가 어디인지에 주목하여 인구교육에서의 저출산 담론을 분석하였다. 그러나 이 연구는 담론행위자의 역학관계와 담론 효과로서 대항 담론 등의 각축을 다루지 못한 한계가 있으며 이는 이후의 과제로 남겨둔다.

다국어 초록

This dissertation analyzed the process in which low fertility rates were created as a 'problem'. 'The policy as discourse approach', which this study takes, suggests that the analysis of policies should begin with problematization. The analysis of this study focused on the period from 2003 to 2016 and data used in the study are news articles from major media, research of expert groups and national research institutes, National Assembly records, official government records, document about laws and mater plans related to low fertility. Research questions and major results of this dissertation are as follows.

First, how has been the low birth rate created as a 'problem'? In the late 1990s, the population crisis meant an aging-society and low birth rates were not considered a problem. However, right after Statistics Korea in 2000 released the birth rate, 1.42 and media featured it as ‘a social problem’, a group of experts from various fields including demography has participated in building discourse on low birth rate as a problem, publishing research on the low birth rate. Through this process, the media has interpreted low birth rate as a policy agenda which has been caused from decrease in population and individualization, and should be solved by birth encouragement. Furthermore, media has represented the low birth rate as an inevitable and fearful problem through expression such as demographic catastrophe or disaster. Based upon the estimation of optimum population, researchers in the fields of demography, economics, public health and medical science asserted the need for increasing fertility rate and shaped a discourse of the low fertility as ‘crisis’ resulted in negative influence on national economy. Since the women-friendly government came to power in 2003, femocrats and the Ministry of Gender Equality tried to take advantage of the issue of low birth rate to develop some policies to enhance maternity protection and gender equality. But, since the low fertility crisis were understood as an extension of family crisis, some of women’s policies were instrumentalized as mere countermeasure of low fertility and a group of feminists was not successful in transforming the crisis discourse of low fertility into a feminist agenda. After all, ‘overcoming’ the low fertility was suggested as the only measure to population ageing by the media and a group of experts in national research institutes, and low fertility was consolidated as one of dominated discourses about crisis, depicted as a threat like state extinction. 

Second, how was ‘the problem’ of low fertility implemented as policies? while the media put pressure on the government to solve the low fertility, policy makers represented the low fertility as a problem in legislation process and reinforced the discourse of low fertility crisis, utilizing the existing low fertility discussion. Under the legislation process in national assembly, low fertility was described as the problem obstructing Korea in joining the ranks of developed countries. Main ideas of the discourse on low fertility in legislation process were an ideology of national development and growth, individualization of the problem, and feminization of the problem. In other words, increasing fertility rates was translated into the development of national economy, individual attitude and values were called into question as the cause of low fertility. Moreover, women were over-represented as the subject of birth as well as main beneficiary of policies. 

In legislating the Framework Act on Low Birthrate in an Aging Society(Framework Act hereafter), a population policy targeting for aging of the government and ruling party and it for low fertility of opposition party were converged to same frame, ‘population problem’, and, as a result, a single policy package was made. 

Since the Framework Act was legislated, there were changes in laws and policies regarding birth. The Mother and Child Health Act was originally enacted in order to support contraception in the period of family planning program. However, the clauses to support contraception were deleted and contents about childbirth support were emphasized in the same statue since low fertility policies were enacted. This changes implied that reproductive rights of women were reduced, but the only right and duty to give birth was emphasized. 

Third, how has been policy discourse on low fertility proliferated and reproduced? As the Framework Act and ‘the Master Plan for Ageing Society and Population’(the Plan hereafter) failed to increase the fertility rates, the discourse of low fertility crisis has been persisted. Although gender equality was suggested as an alternative to solve low fertility, it was just a rhetoric without specified measures for it and even women were considered as bearing duties to achieve gender equality. details of measure, and thought of as ‘women’s duties’. During implementing the Plan from 1st to third, policy focuses were on increasing marriage rates and preventing late marriage. In particular, policies on reproductive health were reinforced. A policy to support couples with sub-fertility was regarded as a ‘short-term effective’ policy. Women’s birth was quantified through estimating pregnancy rates, the rates of fertile women by region, etc, while the problem of low fertility was quantified through potential growth rate or employment effect. In addition, the government under the keynote of the Plan tried to facilitate population education in order to make people participate in marriage and giving birth, arousing citizen’s attention to danger of low fertility. In doing so, experts from population education participated in those government action and included bioethics education in basic school curricula, and tried to normalize marriage and giving birth through enhancing the significance of marriage, children and equality between women and men, etc. 

To sum up, the ‘problem’ of low fertility was ‘designed’ as an alternative to population ageing as a new social risk emerged in 2000. the discourse on low fertility shifted a responsibility of low fertility on to women only because women’s body is a place to birth , and formed a discourse that policies of low fertility were for women. But, in this sense, policies against low fertility in Korea cannot but fail. The policies have critical flaws in that the government still try to increase birthrate, depending upon the population control policy frame effective in the past and upon a discourse to encourage women’s childbirth. But, it is noteworthy that contemporary low fertility is not a result of the past population policies to control population and not problems of reproductive health and population policy. If government diagnoses aging and decrease of population resulted from low fertility as crises, policy paradigm should be shifted for gender equality and rights to form family, not encouragement of birth. 

This dissertation tries to identify how discursive characteristics have shaped the government’s policy orientation towards low fertility, analyzing how low fertility was reproduced as a ‘problem’, set as a policy agenda and created as policies. Moreover, this study analyzed the discourse on low fertility in population education through tracing the space where meaning of low fertility was reproduced and diffused. The study also suggests a future research on power relations and contestation between various counter discourses that the study has not covered.

목차

Ⅰ. 서론 1

1. 문제제기 1

2. 연구질문 6

3. 선행연구 검토 9

1) 저출산 관련 연구의 등장과 경향 9

2) 저출산 대응정책 및 저출산담론에 대한 여성주의 연구 18

4. 이론적 자원 24

1) 저출산 현상에 대한 역사적 관점의 이해 24

2) 담론으로서의 정책 접근 30

5. 연구방법과 연구자료 37

6. 연구의 내용과 논문의 구성 42

Ⅱ. 저출산 위기담론의 형성: 저출산의 문제화 45

1. 인구구조의 변화와 인구문제의 재등장 46

1) 인구구조의 변화로서 고령화 현상 46

2) 새로운 사회위험으로서 고령화 52

3) 고령화의 원인으로서 저출산에 대한 관심 61

2. 저출산 현상의 문제화 66

1) 언론에서의 저출산 문제 66

(1) 위기의 재구성: 과잉인구위기에서 인구감소위기로 66

(2) 사회시스템과 개인주의 비판 72

(3) 저출산 대응정책에 대한 압박 76

2) 저출산에 대한 전문가 담론 79

(1) 인구학에서 저출산 문제: 적정인구와 적정출산율 79

(2) 국가연구기관의 저출산 문제 담론 84

3) 여성계의 대응: 여성주의적 담론화의 실패 91

3. 저출산 위기담론의 사회정치적 맥락 102

1) 저출산 위기담론의 전사(前史): 가족위기론 102

2) 2002년 대선과 인구문제의 의제화 109

4. 소결 113

Ⅲ. 저출산 대응정책의 형성 116

1. 국회에서의 저출산 담론 117

1) 국가발전과 성장주의 이데올로기 117

2) 원인과 대책의 부조화: 문제의 개인화 121

3) 여성의 과잉재현과 남성의 부재: 문제의 여성화 127

2. 저출산 문제에 대한 정책적 대응 134

1) 저출산의 이론화 134

2) &lt;저출산고령사회기본법&gt;의 제정: 인구문제로서 고령화와 저출산의 결합 145

3. 저출산 대응을 위한 법과 제도의 정비 156

1) &lt;모자보건법&gt;에서의 저출산 담론: 피임의 의무에서 낳을 의무로 157

2) 일가정양립 관련 법과 제도에서 저출산 담론 162

4. 소결 173

Ⅳ. 저출산 대응 정책담론의 확산과 재생산 176

1. &lt;저출산고령사회기본법&gt; 이후의 저출산 대응정책담론 177

1) 위기의 지속과 수사에 그친 양성평등 대안 177

2) 저출산 대응정책으로서 혼인율 증대와 만혼 예방 186

3) 생식보건 정책의 강화와 수치화 되는 출산 198

2. 인구교육을 통한 정책담론의 확산과 재생산 212

1) 인구교육의 등장과 성격: 인구통제의 장치 212

2) 결혼과 출산의 정상화: 건강한 가치관의 정립 216

3. 출산장려정책 홍보와 범국민운동 227

4. 소결 236

Ⅴ. 결론 238

1. 연구요약 및 연구결과 238

2. 연구의의와 한계 243

3. 정책 제언 245

1) 저출산 문제에서 벗어나기: 저출산 대응정책의 불가능성 245

2) 정책 제언: 인구정책 패러다임의 전환 249

참고문헌 252

국문초록 275

ABSTRACT 279